【基本案情】

当事人是位于西安市××与××字西北角上马旗寨中药店的所有权人。1997年10月8日。其与大明宫沙发厂签订《合资改建马旗寨中药店房屋合同》，将上述土地原有房屋拆除后原址重建，总建筑面积864平方米，改建后房屋所有权归其享有。2007年，西安市政府作出（2007）44号文件，制定大明宫遗址区保护改造方案。2011年，西安市曲江大明宫遗址区保护改造办公室作出西曲江大明宫保护办发（2011）6号文件，对大明宫遗址范围内的国有土地上房屋实施征收，马旗寨中药店处于被征收范围内。其一直积极配合大明宫拆迁办公室的拆迁工作，但双方未达成拆迁补偿协议。2011年7月26日，西安市政府、曲江新区管委会在未履行任何法定手续、未对其进行任何补偿的情况下，组织多人强行拆迁了其房屋，致使其财产悉数被毁。目前该块土地仍被围挡。西安市政府为大明宫遗址区保护项目国有土地上房屋征收项目的征收人，曲江新区管委会受委托负责实施该项目。故请求确认西安市政府、曲江新区管委会于2011年7月26日实施的强拆行政行为违法。2018年5月21日向当地法院提起行政诉讼。
【一审判决】
迟至2018年5月21日才向该院提起行政诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限，且不存在扣除起诉期限的法定情形。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定，作出（2018）陕71行初360号行政裁定，驳回藻露堂公司的起诉。
【二审判决】
驳回上诉、维持一审裁定。

【最高院观点】
一、确定被诉行政行为是判断其他起诉条件的基础

由于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于起诉需有事实根据的规定主要是要求存在确切具体的被诉行政行为，故该项起诉条件较为根本，多项其他起诉条件的判断往往需以该项起诉条件的满足为基础。
只有确定了确切具体的被诉行政行为，才可判断是否具有原告诉讼主体资格、是否属于受诉人民法院管辖、是否错列被告、是否重复起诉、行政行为是否对其合法权益明显不产生实际影响、诉讼标的是否已为生效裁判所羁束等。

二、强拆行为无行政机关认领时被诉行政行为存在的判定

在无行政机关认领公民、法人或其他组织所诉称的强制拆除行为的案件中，主张合法权益受到侵犯的公民、法人或其他组织通常只是知道或应当知道房屋被强制拆除本身，难以知道或应当知道强制拆除行为的实施主体。
鉴此，在全面正确审查起诉条件时，需对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于起诉需有事实根据的规定在适用上作出调整，即若公民、法人或其他组织提交的证据材料能够证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告在事实上或法律上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为，则应暂且认定符合该项规定。
至于被诉的强制拆除行为是否确系行政机关实施及所列被告是否确为行为实施主体，则应当在审理中通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定。
若经审理，认定或推定系非行政机关实施或所列被告非系行为实施主体，则仍应以缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后，不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。

三、强拆行为无行政机关认领时最长起诉期限的适用
对于最长起诉期限的适用，基于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款句首规定的“行政机关作出具体行政行为时”或《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款句首规定的“行政机关作出行政行为时”，公民、法人或其他组织知道或应当知道被诉的行政事实行为的内容应为知道或应当知道房屋被强制拆除的事实本身与实施强制拆除的行政机关。
需注意的是，如何认定“应当知道”，可结合行政机关是否作出相关行政行为、行政机关是否已进行相关沟通协商等情况，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观、公正地予以综合分析判断。
对于“知道”或“应当知道”的对象，若割裂房屋被强制拆除的事实与实施强制拆除的行政机关之间的紧密关联，仅要求知道或应当知道房屋被强制拆除的事实本身，则房屋被强制拆除的事实将无所附着，形同于行为范畴之外的自然事实或纯粹的人体事实，背离行政事实行为的法律属性，阻碍合法权益被侵犯的公民、法人或其他组织依法理性行使诉权。进而，由于适用最长起诉期限需基于被诉行政机关实施了强制拆除行为，故应当在起诉已符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉需有事实根据条件之后才予审查。

再审申请人所提再审主张部分成立，一、二审法院适用法律错误，依法应予撤销。本案争议的解决需以较为全面地认定事实为前提，由于一、二审法院均未予认定，故本案宜由一审法院重新审理。重新审理后，若认定再审申请人的起诉符合法定起诉条件，则应依法进入实体审理。

如果想了解具体案情，请查询“（2020）最高法行再510号”

如果想咨询此案情相关法律问题，请联系北京衡杓律师事务所律师。