根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
所以村民委员会不是一级政府，是民事主体。
而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”

咱们举个例子说明一下：
村委会收回宅基地使用权，作出收回宅基地使用权通知前，已经依据《土地管理法》的规定履行了报批流程。这种情况下村委会可以是行政诉讼的被告。还有村委会不予批准宅基地使用权也可以以村委会为被告提起行政诉讼。因为这两种情形下，村委会是依据法律法规的授权履行行政管理职责的行为。
但需要提醒村民朋友注意的问题时，不要听到村委会可以作为行政诉讼的被告，遇到事情就以村委会为报告提起行政诉讼。需要具体问题具体分析，需要确定村委会实施的行为是不是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责实施的行为，并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中解决，可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据，在性质上又属于履行行政管理职责的行为。
这个问题比较专业，如果您搞不清楚，欢迎来电咨询我们，我们会帮您分析，给您提供专业咨询和法律帮助，避免您走弯路，以免耽误了您的大事。