本文作者：张潇雪

1、法律法规

（1）《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

第四十九条第二款规定：提起诉讼应当有明确的被告。

第四十九条第三款规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。

（2）《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第四条第一款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

（3）《中华人民共和国土地管理法》

第四十七条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

2、相关案例

申诉人李天海与被申诉人兰州市城关区人民政府行政强制拆迁一案：

虽然具体实施强制拆迁的是区政府的多个职能部门，但组织实施机关是区政府，故应当认定区政府是作出强制拆迁行为的行政机关。

马桥酒店诉闵行区政府土地房屋行政强制案 （2017）最高法行再102号：

在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；除非起诉状所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。

由于现行《中华人民共和国土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅规定政府及其职能部门具有征收房屋、收回国有土地使用权及强制拆除合法建筑的职权，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，因而闵行区政府如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，将可能被推定为实施强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。由于我国法律并不认可私力救济，因此民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。

刘建毅诉西安市未央区政府确认强制拆除行为违法案 （2018）最高法行再59号：

但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体，考虑到发布征收公告、拆迁通知的行政机关，以及相关公告、通知中确定的具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为，如当事人无法辨明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为，则可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼，但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，当事人仍应以该主体为被告提起诉讼。

3、结论

根据以上法律法规和案例可知，虽然提起诉讼要求有明确的被告，但在实践中由于行政机关通知不到位、现场秩序混乱、各部门之间相互推诿等原因造成了当事人的举证困难。

因此，当行政行为涉及多个主体，在当事人客观上不能将行为主体明确到某一个具体机关时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任，在无相反证据的情况下，将由法院对当事人所列被告是否适格，如不适格由哪一行政机关承担责任等问题进行判断。

根据以上法律法规和案例可以明确的规则有如下几点：

1）居委会作为基层群众自治组织，不是国家行政机关，无作出强制拆迁之权力，不具备行政主体资格，不是适格被告。

2）在多个具有授权的主体中，当事人可以自主选择被告，但如涉及法律明确规定具有强制拆迁权限的主体，应以该主体为被告。

3）最后，在多个职能部门、受委托的组织同时实施行政行为时，法院首推组织机关（区政府为被告）。